《监察法》实施之前笔者曾经撰写两篇文章，熠家直言||监察委和公安机关职权管辖范围如何划分？——律师看国家监察体制改革之四、熠家直言||律师看国家监察体制改革之三——监察委依职权管辖的职务犯罪案由只有58个吗？两篇文章所关注的问题引发了法律同仁广泛热议。今天所探讨的这个话题，是上述两个问题的再思考——监察委是否有权调查基层群众性自治组织中管理人员的单纯职务侵占、挪用资金犯罪案件？
之所以职权划分问题如此引起关注，是因为这涉及犯罪嫌疑人的基本辩护权保障。表面上看，由于证据规格等要求基本一致，某类案件究竟由侦查机关侦查还是监察机关调查似乎无关紧要，但监察体制改革的背景下，这一问题之所以较之《监察法》实施之前的检警职权管辖划分更引起社会各界的广泛关注，究其主要原因就在于犯罪嫌疑人基本辩护权利的保障。改革之前的各类案件，无论由检察机关还是公安机关立案侦查，相关人员都具有犯罪嫌疑人的身份，羁押性强制措施的采取一致，因此究竟由谁侦查，犯罪嫌疑人权利保障的内容是基本一致的。而在改革之后，由于在监察机关的调查程序中，并没有规定被调查人可以委托或聘请律师，因此在调查程序中被调查人辩护权的权利基础本身就没有被列入明文规定，也就很难实现律师会见、律师通信、律师代理申诉控告等辩护权外化的具体权利，这是区别于刑事侦查程序的重要方面。由于监察调查所收集的证据具有直接进入刑事诉讼程序的效力，调查取证程序与侦查取证程序本身具有极大的相似性，加之被调查人被采取留置措施的状态又与刑事诉讼中的羁押性强制措施存在相似性，因此无可辩驳的是，被调查人确实有被保障获得类似于辩护权的基本权利的需求，也应当是现代国家人权保障的基本价值理念。在目前的立法规定之下，监察程序中辩护权的缺位是不争的事实，如果监察权力的扩张没有明确的限度，《刑事诉讼法》关于侦查阶段犯罪嫌疑人辩护权保障的条款就极有可能被别有用心地架空，社会各界所担心的正是如此。
通过考察目前各形式的规范性文件及其释义，发现界定职权划分的一个关键要素——公职人员并没有完全实现准确定位，存在一定的冲突。根据《宪法》和《监察法》对监察权力的定位，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员（以下称“公职人员”）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。《监察法》第十五条及其释义对“公职人员”界定很详细，但从各方信息源来看，对该条文的解读仍然存在矛盾，最为典型的就是村集体经济组织中管理人员如果单纯涉嫌职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿犯罪行为是否可以由监察委进行管辖？表面上看这个问题似乎并不成为问题，因为《监察法》第十五条在第（五）项很明确地将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围，但是不同信息源释放出的不同信号，又让这一问题变得没那么简单。从以下四方面的信息源我们可以发现其中的矛盾点：
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《监察法》第十一条第（二）项规定监察委可以“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；”其中并没有列明挪用资金、职务侵占和非国家工作人员受贿行为，其中的“等”字究竟是作为等内理解还是等外理解，没有任何法律或司法解释予以规定，而如果作等外理解，外延的范围有多大又成为一个值得担心的问题。
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《国家监察委员会管辖规定（试行）》明确提到“职务侵占罪”、“挪用资金罪”、“非国家工作人员受贿罪”也被囊括在88项监察委管辖的罪名中。但是，首先该文件的真实性难以被证实，如果系内部文件，以其规范公权力的运行有违法律的公开性原则；其次是该文件在体系归纳上本身就存在问题，因为基层群众性自治组织包括村民委员会和居民委员会，其管理人员如果是在从事公务，就具有公职人员的身份，如果从事的是组织内部的行为，那么就不具有公职人员的身份，其本身就不可能触犯职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪这类罪名，因为从根本上说该类人员本身就并不是以公职人员的身份在实施该犯罪行为。
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中纪委和国家监察委法规室编写的《<监察法>释义》中认为：“监察对象的范围，是所有行使公权力的公职人员。...判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。“本条第五项规定的是基层群众性自治组织中从事管理的人员。作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释，这里的‘从事管理’，主要是指：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。”上述七项内容与2000年4月29日《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》的条文列举高度一致，该条文对村基层组织人员被认定“国家工作人员”做出了列举，仅在第“（7）”项存在变化，之前的表述为“（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”这一表述可以做如此解读——协助国家机关从事管理工作以外的管理工作并不是以“公职人员”的身份在从事，因此并不受监察机关的管辖。但是，相反路径的理解同样存在一定的合理性——《释义》中“主要是指”四个字代表列举的七种情形并非是一种封闭式的囊括，从而导致基层群众性自治组织中从事任何管理工作的人员均可以被认定为“公职人员”。
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根据笔者与监察机关实务部门的人员沟通，实践中大量村委会主任单纯涉嫌职务侵占、挪用资金犯罪的行为已经开始由监察机关调查，其想当然地认为《监察法》第十五条将基层群众性自治组织管理人员作为监察对象，那么监察委管辖该对象的所有职务犯罪案件就不存在争议。
笔者认为，基层群众性自治组织中从事管理人员单纯的职务侵占、挪用资金或非国家工作人员受贿犯罪行为不应当交由监察机关管辖。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。根据《城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
从法律的明文规定可以看出，基层群众性自治组织的根本属性就在于“自治性”，职务侵占或挪用资金犯罪行为所侵犯的法益只是针对本组织的财物，并不及于国家的公共财物。集体组织的“自治性”与普通私企自主经营和管理的“自治性”究竟有什么区别？区别是否大到足以需要由监察机关对于该组织自治性进行干预的程度？这些问题必须从社会主义市场经济的本质特征中寻找答案。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确：公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。集体经济是公有制经济的重要组成部分，而私营经济属于非公有制经济的组成部分，因此，基层群众性自治组织与私有企业的“自治性”存在公有制和非公有制这一本质性的差异。
但值得注意的是，公有制属性并不是集体经济组织管理人员必须成为“公职人员”的决定性因素。因为按照这一逻辑，所有与集体经济相关联的管理人员均应被纳入“公职人员”的范畴，这就应当包括大量集体所有制企业的管理人员。但现行《监察法》第十五条很明确地并没有纳入集体所有制企业的管理人员，因此，集体经济组织和普通私营企业在“自治性”方面存在的差异并不能从本质上决定管理人员犯罪行为查办的职权管辖归属，集体组织的“自治性”与普通私企自主经营和管理的“自治性”之区别还没有大到足以需要由不同国家公权力机关分别管辖的程度。
改革开放以来，正是集体经济、私营经济的“自治性”得到了有效保障，才激发了大量社会财富的创造，促进了社会主义市场经济的繁荣。因此维护基层群众性自治组织的“自治性”，从《宪法》和《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、《乡镇企业法》的立法精神上来看是应有之意。如果“基层群众性自治组织中从事管理的人员”无论从事何种管理行为均被一并界定为“公职人员”，那么就是对“公职人员”甚至“公权力”进行扩大化理解，反而从定性上体现出对该集体经济组织自治性的不当干预。因此，基层群众性自治组织中从事管理人员单纯的职务侵占、挪用资金或非国家工作人员受贿犯罪行为应当仍然由侦查机关管辖。
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