最高法院与干预司法的六年战争

中办、国办近日印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。中央政法委近日印发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。

其实，六年前的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》，就提出“研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度”。2010年7月，在发生“陕西国土厅抗法事件”后，不少法官建议，相关方案应由中办、国办联合发文。六年后这一想法终于实现。

南方周末六年前和五年前的两篇文章，记录了制度设计者当时的想法（学者的一些建议超出此次两办文件），也包括了现在不少人的担心，比如，现在领导干预的水平提高了，完全可以不留任何痕迹啊！

六年前，“三五改革”的设想

最高法院向“干预司法”宣战
靠司法自身能否解决“干预司法”？

此次司法系统最高改革文件直接向干预司法的行为宣战，史无前例。

最高法人士认为，对法院来说，最强有力的武器，就是运用审判权，对非法干预进行排除和制裁，即当事人能够以案件存在非法干预为由上诉。

是和法官决斗，还是和干预案件审判的官员决斗？有人认为，湖南郴州的彭北京喊错了决斗对象。

“研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度”，被写入不久前颁布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》，引起海内外广泛关注。

司法系统最高改革文件直接向干预司法的行为宣战，史无前例。有评论称，这是中国法院近年来在维护独立判案中所作的最高规格的表态。如真能建立有效的惩戒，无疑是司法公正的最大福音。

“把案子办公正，才是法院说话的本钱。”在外界质疑中国司法改革走回头路之时，最高法院司法改革办公室副主任蒋惠岭告诉南方周末记者，法院不会忘记自己的本职所在。为维护法官独立审判的基本底线，最高法院正在调研、设计一套非法干预司法责任追究机制：给案件遭受干预的当事人以合适救济、给干预司法的人员制定有震慑力的戒规。

在各种法律、党纪、政纪规定均不缺位的现状下，司法机关自己解决干预司法，实不得已。蒋惠岭承认，这项任务难度大，需要各界想办法提点子。

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第一步：分清非法干预和正当监督

“个别干部批条子、打电话，这当然是非法干预。”蒋惠岭告诉南方周末记者，“但也有一些很难判别。”分清非法干预和正当监督，是目前调研工作的第一步，也是第一个难题。

现行体制内，环绕法院有多层指导、领导、监督机关：法院内部，有上级法院对下级法院的指导；司法机关之间，检察院是法定的监督机关，政法委代表党领导司法工作；人大的监督更在当然之列。

除此以外，人大代表、政协委员等个人和其他社会组织的监督、督办也是常态。如果将更广阔的社会舆论监督、媒体监督纳入，“你会发现，法院面对的，几乎都是所谓正当监督。”某中级法院民庭法官说。

据南方周末记者了解，目前负责调研的人士正在试图穷尽各种干预司法的行为方式，进行一一甄别。蒋惠岭说，不能把宪法规定的其他国家机关和民众的监督拒之门外，也不能把一些没有法律依据的干预合法化。这是他们最基本的思路。

“人民的监督就是最大的监督，理论上谁都可以来过问案件。”上述中级法院法官告诉南方周末记者，有人打招呼递条子，会直接提醒他考虑案子的社会影响，“社会影响，你说这理由多正当！”

人大代表、政协委员过问具体个案，也一直存在争议。深圳市人大代表杨剑昌就曾因为热心于监督司法案件为民请命而被疑干预司法。2005年，深圳市人大酝酿出台人大代表守则，规定人大代表不能以代表身份相威胁干预司法机关具体办案。次年，北京市人大也修改了代表办法，要求代表不能过问具体案件的审理和执行。现实中，由于法院要向当地人大报告工作，法院报告需在人大会上通过，导致“除了地方和上级党政领导，最不能怠慢的，就是人大代表政协委员转来的案子”。上述中级法院法官说。

一些求告无门者利用了法院对人大代表意见的重视。全国政协社会和法制委员会原副主任巫昌桢告诉南方周末记者，有个当事人谎称得到她和另一位全国人大代表的支持，到最高法院申诉，最高法院第一时间派了个调查组到她家里了解情况，方才发现是个骗局。她也承认，也有大量案件因为人大代表政协委员的建议、督办而得到公正处理。人大代表干预与监督如何厘清，也是调研者最难啃的骨头。

另一块硬骨头是公众、媒体监督。据南方周末记者了解，对于媒体监督，最高法院将在非法干预司法行为之外，制定单独的文件，估计在年内出台。关于这份规定的基本精神，蒋惠岭说，在司法和传媒之间，值得珍视的多重价值会发生冲突。为了实现法治，这就要求各种价值相互让渡。例如，对正在审理的案件的报道、评论，媒体就应当特别慎重。

云南高院院长许前飞对媒体与司法的关系有着不一样的看法。他坦率地说，公民很难构成对司法的干预，新闻媒体监督干预司法的说法他也不赞成。在他看来，公民和媒体不一定全面掌握事实，他们说的话不一定完全符合事实。对此，法院不应该去争辩，法院要做的是，应该拿出一份更符合事实的判决来告诉大家。

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非法干预能否成为上诉的理由？

厘清非法干预和正当监督后，接下来的难题是，怎么追究责任？

据蒋惠岭介绍，目前的研究重点是，如何和现行的责任机制如党纪政纪相衔接。他说，对这类行为追究责任的法律法规很清楚，但现实中因为干预司法被追究责任的例子寥寥。近年来公开的，只有重庆彭水诗案中，县委书记蓝庆华因“党政干部干预司法”被免职。大量的干预司法行为，实际上处于不可能被追究责任的状态。

早在2006年，中纪委、最高法和监察部曾联合发文，要求各级法院在本地区发现党政官员滥用权力，采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预法院执行案件的，应及时向同级党委报告，认为必要时可向上一级人民法院报告，对于违反党纪政纪的，将案件线索移送有管辖权的纪检监察机关。有评论认为，鉴于国情，让法官主动向同级党委和上级法院报告，愿望很好实不可行。

在各种惩治干预司法的行动中，法院始终处于被动。“法院没有社会管理权，不能越俎代庖。”蒋惠岭说。他同时表示，对于法院来说，最强有力的武器，就是运用审判权，对非法干预进行排除和制裁。

在蒋看来，把非法干预作为当事人上诉的理由，是遏制非法干预的一个很好的思路，值得研究具体操作问题。

在大量涉诉上访中，因为领导过问导致审判不公是主要的申诉理由。有专家表示，现有三大诉讼法规定的上诉和再审理由中，“法官存在枉法裁判”实际上包括了非法干预，无须再把非法干预单列为上诉理由。真正的困难是，很多干预都是打招呼打电话，时过境迁难以查证，当事人难以证明自己的案件受到非法干预。

另一主张法院可以发挥更大作用的是，对干预司法行为追究法律责任乃至刑事责任。观察人士叶雷认为，干预法院办案是动摇法治基础，为法律所明文禁止，必须承担法律责任。他建议修订刑法，要么独立设置“妨碍司法公正罪”，要么将干预法官办案的行为纳入“妨害司法罪”的范畴。无论最终的司法判决是否公正，只要实施了干预法官独立办案的行为就构成既遂的犯罪，在量刑标准上，可以参考最终后果的危害程度。

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解决“干预司法”的困难与共识

无论是给当事人上诉权还是追究干预人的刑事责任，乃至最终完整的责任追究机制，是否会困难重重？

对最高法院“建立非法干预独立审判责任追究机制”持悲观态度者，几乎都有此疑问。他们中有人认为，当事人上诉权或许得等相关实施干预的党政官员落马才能实现，对干预司法的人员追究刑事责任更属天方夜谭：“他们都有能力干预司法，法院还能判他们刑？”上述中级法院法官说，“法院想判他们刑，检察院还不敢起诉呢。”在他看来，这和要求法官向同级党委报告干预司法的行为一样，想法很可爱，结果可能是徒劳。

不过，也有相对乐观的人士向南方周末记者表示，从这轮改革中央要求两级财政保证地方法院基本经费、让地方法院逐渐脱离地方财政来看，真正解决地方党政干预司法的问题正在朝着好的方向发展。更重要的是，干预司法已经成为损害司法权威乃至中央权威最大的利器，到了不得不认真对待的时候。蒋惠岭也表示，对于追究非法干预，多方已形成共识。接下来的方案设计，尤其考验改革者的智慧。

五年前，“陕西国土厅抗法事件”
法官建议最高院：
官员的批条应公开

北大法学院教授姜明安认为，对行政干预司法的行为，人大的质询比党内处分更有力、更公开，社会效果更好。

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“反行政干预文件要由中办发”

陕西省国土厅召集权威人士开会，否定法院判决，创下了近年来最理直气壮、最明目张胆的干预司法的先例。

与此同时，这轮司法改革的最难啃的骨头——建立对非法干预司法机关依法独立办案行为责任追究制度，也到了最后的论证阶段。作为法院第三个五年改革纲要中的项目之一，这项改革是法官职业保障的内容的一部分，由最高法院牵头，其它政法机关协办。南方周末记者获悉，初步方案已经形成，正在法院和其他政法机关内部征求意见。因为方案正在论证中，南方周末记者接触的参与论证的法官都希望匿名接受采访。

一位看过方案的法官透露，方案分别对地方政府、党员干部、人大代表非法干预司法活动规定了如何追究责任。

比如，法院如果发现党员干部干预阻挠司法活动，应当及时将案件线索移送纪检监察机关；党员领导干部向法院下达招商引资任务、要求参与拆迁等行政司法活动，导致一定后果的，法院应当报请同级党委纪检部门查处。

各级人大代表本人或者所属单位是案件的当事人或者利害关系人的，行使监督权应当回避；对正在审理的案件有意见，代表个人不能提，应由其所在的人代会提。

有关部门及人大代表打招呼、批示、提意见建议，将被要求记录在案，同时规定当事人可以申请法院公开这些材料。这是方案的亮点之一。

这位法官认为，从方案本身的规定看，对干预司法的问责制度突破不大。他建议最高法院，方案敲定后，最好不要以最高法院的名义下发，“之前最高法院发过一个文件，到有关部门那里就成了一张废纸。”“一定要中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文。”这位法官说，在日前最高法院举办的论证会上，每个参会的法官都发出了这样的声音。

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“官员批示应该公开”

规定法院办案不受干预的法律和文件令人眼花缭乱，从宪法到各大诉讼法，再到最高院的通知。但因为缺乏具体有力的问责机制，这些条文都显得无力。

某高级法院的研究室主任坦陈，最近法院系统对“司法独立”、“审判独立”少有提及，“大家以为说了就不和党保持一致了，实际上并不是。”他认为，法院自己腰板不硬，更难抵抗外来的干预。北京市中院的一位法官说，现在连乡村干部都对法院判决指手画脚。

法院系统内部普遍认为，党内追究是目前对付干预司法最现实的办法。目前有违反法定程序过问案件的备案登记报告制度，一旦发现问题，由纪检监察机关查处。这次方案沿用了这一办法。“法官依法独立办案要靠纪检监察机关来保障，但纪检监察机关和领导他们的党政主要领导直接干预办案，法官又指望谁来保障呢？”某省高院研究室主任告诉南方周末记者，他们认为这种追究办法天生有缺陷。

早在2006年，中纪委、最高法和监察部曾联合发文，要求各级法院在本地区发现党政官员滥用权力，采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预法院执行案件的，应及时向同级党委或上级法院报告。这被有的评论认为“愿望很好实不可行”。“现在官员学聪明了，他们想让你怎么判，不会明说。”上述研究室主任说，官员的批示越来越讲究艺术，他们一般会在被照顾对象的信件上批示要“依法处理”，要求法官讲政治，从政治高度、地方经济发展的高度来看待问题，不会做出非常具体的批示，要法官去揣摩他们的意图。更隐蔽的做法是，官员批示永远写“依法处理”，通过签名来暗示法官该如何判案，比如，只签名不冠姓是真的依法处理，姓名具签则反之。法官受到了这种干预，等于吃了哑巴亏，没有证据向党委和上级法院报告。

以影响社会稳定和地方经济发展为由影响法院司法，是近几年来有关党政干部干预司法惯用的招术。日前，最高法院在审理一起采矿权纠纷时，就收到陕西省政府办公厅的密函，要求最高院在审判时注意“对陕西的稳定和发展大局带来较大的消极影响”。

多数学者和评论人士都认为陕西公函将普通民事案件政治化，以社会稳定的帽子向最高法院施加压力，构成不当干预司法，是违法行为。

一位不愿具名的法官告诉记者，在目前谁都可以跟法院打招呼的情况下，可以考虑建立中国的法庭之友制度（英美法有“法庭之友”意见书，法院可以采纳，也可以不采纳），让领导批示、专家意见书等，都视为非诉讼一方的意见，法院必须在判案过程中予以公开，当事人可以就此发表意见，社会各界也可以监督。

目前方案规定，当事人可以申请公开跟他案件有关的批示等，不只一位法官建议这条应该做出修改，他们认为，这些材料无须当事人申请，法院应该主动公开。

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专家建议人大启动质询

一片哗然之后，对陕西省国土厅的问责至今不见动静。

北大法学院教授姜明安认为，人大质询制度发挥作用的时机到了。对行政干预司法的行为，人大的质询比党内处分更有力、更公开，社会效果更好。

根据法律规定，省级人大常委会组成人员五人以上联名，就可以提出质询案。在陕西事件中，陕西省人大常委会组成人员五人以上就可以联名向国土厅提出质询案，要求主要负责人向人大说明情况，对方说明不了问题，就得罢免他的职务。“国土厅厅长是人大任命的，现在国土厅干了这种事情，人大能不管吗？”姜明安说。

通过人大的监督追究干预司法的行为，同样被多数法官认为是现有制度下最可行的选择。他们认为人大的质询职能如果能真正发挥，对很多行政官员将是有力的威慑。“很简单，把行政机关负责人叫来问问就是了。”姜明安说，除了行政干预司法，矿难、环境污染等公共事件，都应该发挥人大质询的作用，他希望陕西省人大能开个头。在保证法院独立办案的问题上，不缺理论不缺共识，唯独缺少动真格的问责。

姜明安说，假设陕西事件发生在法治成熟国家，那将是极大的丑闻，领导早就辞职了。而在中国，对于行政干预司法的问责却如此艰难。

有法官建议在行政责任之外，通过增设藐视法庭罪或妨碍公正司法罪，对一些干预司法的行为追究刑事责任，或妨碍公正司法罪等。据透露，最高法院将在刑法和刑诉法的修改中，向全国人大提出相关立法建议。